Ustavni sud BiH donio je odluku kojom van stavlja zakon o posebnu registru i javnosti rada neprofitnih organizacija, zakon o neprimjenjivanju zakona i zabrani djelovanja vanustavnih institucija Bosne i Hercegovine, Zakon o VSTV-u RS.
Drugi i treći zakon se odnose na neustavne zakone koje je donijela NSRS nakon prvostepene presude predsjedniku RS Miloradu Dodiku. Drugi zakon je podrazumijevao da sve institucije koje nisu direktno potpisane u Dejtonu, nego su plod kasnijeg političkog dogovora, se smatraju neustavnim, a Zakonom o VSTV-u RS se napravila paralelna institucija državnom VSTV-u.
Kompletno saopćenje Ustavnog suda BiH prenosimo u nastavku.
– U dosadašnjem toku zasjedanja Ustavni sud je, između ostalog, donio odluke br. U-6/25, U-7/25 i U-8/25.
Odlukom broj U-6/25 Ustavni sud je utvrdio da Zakon o posebnom registru i javnosti rada neprofitnih organizacija („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 19/25) nije u skladu sa članom II/3.i) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 11. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Stoga je osporeni zakon stavio van snage ab initio i odredio da on prestaje važiti od dana njegovog objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srpske“ broj 19/25.
Opća načela
Ustavni sud je u obrazloženju odluke ukazao na opća načela iz prakse Evropskog suda za ljudska prava u vezi s bitnom ulogom udruženja u demokratskom društvu. Dalje je ukazano na relevantnu praksu u kojoj je Evropski sud za ljudska prava razmatrao Zakon o stranim agentima Rusije, koji je sadržajno gotovo identičan osporenom zakonu, i zaključio da taj zakon nije u skladu sa slobodom udruživanja iz člana 11. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Slijedeći tu praksu, Ustavni sud je zaključio da je osporenim zakonom, kojim su uvedene nove kategorije „neprofitnih organizacija“ i „agenata stranih utjecaja“ za koje su propisane posebne obaveze i ograničenja, u potpunosti isključena mogućnost da neprofitne organizacije utječu na predstavnike javne vlasti i na taj način im je zabranjeno obavljanje njihove osnovne djelatnosti. Također je ukazano da široko formulirani pojmovi „neprofitnih organizacija“ i zabranjenog „političkog djelovanja“ i „političkih aktivnosti“ nisu u skladu sa zahtjevom predvidivosti jer onemogućuju organizacijama civilnog društva da predvide koja je to granica njihove dozvoljene aktivnosti. Takva formulacija, s druge strane, omogućava javnim vlastima da svaku aktivnost organizacija civilnog društva kvalificiraju kao zabranjenu i da je sankcioniraju. Dalje je istaknuto da označavanje udruženja koja se bave „političkim djelovanjem“ ili „političkim aktivnostima“, a koja finansijski ili na drugi način pomažu strani subjekti, kao „agenata stranog utjecaja“ ima snažan odvraćajući i stigmatizirajući efekt i znatno otežava njihov rad, te stvara negativnu percepciju o tim udruženjima u javnosti. U vezi s tim je ukazano da pravo udruženja da primaju strane donacije proizlazi iz Osnovnih načela o statusu nevladinih organizacija u Evropi i Preporuke CM/Rec(2007)14 Komiteta ministara Vijeća Evrope državama članicama o pravnom statusu nevladinih organizacija u Evropi, te Deklaracije Ujedinjenih naroda o pravima i odgovornostima pojedinaca, grupa i državnih organa u unapređivanju i zaštiti univerzalno priznatih ljudskih prava i osnovnih sloboda. Međutim, uprkos tome, osporeni zakon podvrgava strane donacije rigoroznom režimu izvještavanja i redovnih i vanrednih kontrola, uz obavezu udruženja koja primaju takve donacije da sve materijale koje dijele obilježavaju „oznakom neprofitne organizacije“ bez obzira na to da li postoji bilo kakva veza između stranog finansiranja i navodne „političke aktivnosti“ ili „političkog djelovanja“. Osim toga, osporeni zakon ne sadrži odredbe koje bi garantirale pristup efektivnim pravnim lijekovima radi osporavanja ili traženja preispitivanja odluka donesenih na osnovu tog zakona, na šta su ukazali i Venecijanska komisija i ODIHR u zajedničkom mišljenju u nacrtu osporenog zakona. Konačno, Ustavni sud je istakao da je osporenim zakonom kao isključiva sankcija za „političke aktivnosti“ ili „političko djelovanje“ propisana zabrana obavljanja rada i krivična odgovornost odgovornih lica. Imajući u vidu navedene razloge, Ustavni sud je zaključio da uvođenje nove pravne kategorije „neprofitnih organizacija“ i „agenata stranog utjecaja“, kao i rigorozni režim izvještavanja, mogućnost redovnih i vanrednih kontrola te obaveza da materijale koje dijele obilježe „oznakom neprofitne organizacije“, uz zaprijećenu isključivu sankciju u vidu zabrane obavljanja rada i krivične odgovornosti odgovornih lica, nije odgovaralo „hitnoj društvenoj potrebi“, odnosno nije bilo nužno u demokratskom društvu.
Odlukom broj U-7/25 Ustavni sud je utvrdio da Zakon o neprimjenjivanju zakona i zabrani djelovanja vanustavnih institucija Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 19/25), Zakon o dopuni Krivičnog zakonika Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 19/25), Odluka o mjerama i zadacima proisteklim iz neustavnih odluka i postupaka vanustavnih institucija Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 19/25) i tač. 3, 5. i 6. Zaključaka Narodne skupštine Republike Srpske usvojenih na 17. posebnoj sjednici održanoj 26. februara 2025. godine nisu u skladu sa čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine. Stoga je osporene zakone i odluku stavio van snage ab initio i odredio da oni prestaju važiti od dana njihovog objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srpske“ broj 19/25, a tač. 3, 5. i 6. osporenih zaključaka od dana njihovog usvajanja. U obrazloženju odluke Ustavni sud je ukazao na vlastitu praksu u vezi s pitanjem podjele nadležnosti između entitetā i države Bosne i Hercegovine iz koje proizlazi da pitanja koja nisu izričito nabrojana u članu III/1. nisu nužno u isključivoj nadležnosti entitetā jer Ustav Bosne i Hercegovine nadležnosti države Bosne i Hercegovine propisuje i u drugim odredbama (npr. čl. I/1, II/7, III/1.a), III/5.a), IV/2, V/1. i V/3.a)). Također je ukazano na praksu prema kojoj su nadležnosti Bosne i Hercegovine u oblasti pravosuđa i sigurnosti uspostavljene na osnovu člana III/5. Ustava BiH u skladu s Ustavom Bosne i Hercegovine. Konačno, ukazano je da postupak „vraćanja“ entitetima nadležnosti koje su prethodno uspostavljene kao nadležnost Bosne i Hercegovine na osnovu člana III/5. Ustava Bosne i Hercegovine nije per se suprotan Ustavu Bosne i Hercegovine, ali je za to pitanje isključivo nadležna Parlamentarna skupština BiH.
Analizirajući ustavnost osporenog Zakona o neprimjenjivanju zakona i zabrani djelovanja vanustavnih institucija Bosne i Hercegovine, Ustavni sud je istakao da se tim zakonom u potpunosti isključuje primjena Zakona o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću BiH, Zakona o Državnoj agenciji za istrage i zaštitu, Zakona o Sudu BiH i Zakona o Tužilaštvu BiH. Istaknuto je da se na taj način de facto i de iure ukida suverenitet države Bosne i Hercegovine na jednom dijelu njene teritorije i nadležnost u oblasti pravosuđa i sigurnosti u suštini „vraća“ entitetu Republika Srpska. Međutim, postupak „vraćanja“ entitetima nadležnosti koje su prethodno uspostavljene kao nadležnost Bosne i Hercegovine na osnovu člana III/5. Ustava Bosne i Hercegovine je, kako je već rečeno, u isključivoj nadležnosti Parlamentarne skupštine BiH. Ustavni sud je naglasio da unilateralnim akcijama jednog od entiteta (povlačenjem prethodno date saglasnosti, donošenjem zakona koji reguliraju istu materiju i sl.) nije moguće uspostaviti nadležnost entiteta za onu oblast u kojoj je prethodno uspostavljena nadležnost države Bosne i Hercegovine na osnovu člana III/5. Ustava Bosne i Hercegovine. Stoga je donošenjem osporenog Zakona o neprimjenjivanju zakona i zabrani djelovanja vanustavnih institucija Bosne i Hercegovine Narodna skupština Republike Srpske postupala van svojih ovlaštenja. Zbog navedenih razloga Ustavni sud je zaključio da osporeni entitetski zakon mora biti proglašen neustavnim s formalnog aspekta jer se njime normativno regulira materija koja prema Ustavu Bosne i Hercegovine ne potpada pod nadležnost tog entiteta, pa za donošenje takvog zakona ne postoji ustavni osnov. Zbog istih razloga Ustavni sud je zaključio da su tač. 3, 5. i 6. osporenih Zaključaka Narodne skupštine Republike Srpske usvojenih na 17. posebnoj sjednici održanoj 26. februara 2025. godine i Odluka o mjerama i zadacima proisteklim iz neustavnih odluka i postupaka vanustavnih institucija Bosne i Hercegovine, a što su pravni akti koji su inicirali donošenje osporenog Zakona o neprimjenjivanju zakona, u cijelosti u suprotnosti sa čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine.
Dopuna Krivičnog zakona
Razmatrajući ustavnost osporenog Zakona o dopuni Krivičnog zakonika Republike Srpske kojim je propisano novo krivično djelo „nepoštovanje ili neizvršavanje odluka institucija ili organa Republike Srpske“, Ustavni sud je ukazao da propisivanje krivične odgovornosti za povredu općih vrijednosti društva predstavlja ultima ratio (posljednje sredstvo; engl. the last resort) ukoliko se zaštita tih vrijednosti ne može ostvariti na drugi način. Ustavni sud je prihvatio stav da poštovanje odluka institucija predstavlja opću vrijednost demokratskog društva čije ostvarivanje bi, u određenim slučajevima, moglo zahtijevati krivičnopravnu prinudu. Međutim, istaknuto je da propisivanje krivične odgovornosti za neizvršavanje tih odluka mora biti kompatibilno s načelom vladavine prava iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine koje podrazumijeva da svi entitetski i kantonalni ustavi, zakoni i drugi propisi koji se donose moraju biti usklađeni s ustavnim načelima. Ustavni sud je ukazao da je osporena zakonska odredba formulirana tako široko da podrazumijeva krivičnu odgovornost za neizvršavanje bilo koje odluke bilo koje institucije ili organa Republike Srpske bez obzira na to koje su društvene vrijednosti u konkretnom slučaju ugrožene. Na taj način se derogiraju već postojeći načini rješavanja neizvršavanja odluka institucija ili organa Republike Srpske, što je u suprotnosti s načelom pravne sigurnosti. Osim toga, ukazano je da iz formulacije osporene zakonske odredbe proizlazi da su odluke organa i institucija Republike Srpske obavezujuće bez obzira na to da li se radi o pravomoćnim i konačnim odlukama te, u konačnom, bez obzira na to da li su te odluke ustavne i zakonite, što ugrožava i načelo podjele vlasti jer isključuje sudsku i ustavnosudsku kontrolu odluka Republike Srpske. Konačno, osporenom odredbom uvodi se supremacija odluka entiteta Republika Srpska nad odlukama državnih organa i institucija, koji su u pravnoj nomenklaturi hijerarhijski iznad entitetskih organa, i regulira pitanje postupanja lica zaposlenih u institucijama Bosne i Hercegovine, što je u isključivoj nadležnosti Bosne i Hercegovine. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je zaključio da osporena zakonska odredba ne zadovoljava standard kvaliteta zakona i u suprotnosti je s načelom vladavine prava iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine.
Odlukom broj U-8/25 Ustavni sud je utvrdio da Zakon o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 19/25) i Pravilnik o postupku kandidiranja i izbora prvih članova Visokog sudskog i tužilačkog vijeća Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 25/25) nisu u skladu sa čl. I/2, III/3.b) i VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine. Stoga je Ustavni sud osporeni zakon i pravilnik stavio van snage ab initio i odredio da oni prestaju važiti od dana njihovog objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srpske“ broj 19/25 od 5. marta 2025. godine i broj 25/25 od 21. marta 2025. godine.
U obrazloženju odluke Ustavni sud je, pozivajući se na vlastitu praksu, ukazao da u situaciji kada je neka nadležnost entiteta na osnovu saglasnosti prenesena na državni nivo, ona postaje dio isključive nadležnosti države, pa, u skladu s načelom vladavine prava iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, samo na osnovu odluka donesenih u institucijama Bosne i Hercegovine (Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine) može doći do vraćanja tih ranije prenesenih nadležnosti. Dalje je ukazano da se osporenim Zakonom o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću Republike Srpske i Pravilnikom o postupku kandidiranja i izbora prvih članova Visokog sudskog i tužilačkog vijeća Republike Srpske regulira ista materija koja je već regulirana državnim Zakonom o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću Bosne i Hercegovine. Ukazano je da su entiteti zaključili Sporazum o prijenosu određenih nadležnosti entiteta osnivanjem Visokog sudskog i tužilačkog vijeća BiH. Na taj način je, uz saglasnost entitetā, u oblasti pravosuđa došlo do uspostavljanja nadležnosti Bosne i Hercegovine na osnovu člana III/5.a) Ustava Bosne i Hercegovine. To je istovremeno značilo i nadležnost Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine da, u skladu sa članom IV/4.a) Ustava Bosne i Hercegovine, donese Zakon o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću Bosne i Hercegovine kojim je osnovano Visoko sudsko i tužilačko vijeće Bosne i Hercegovine kao nezavisni i samostalni organ koji ima zadatak da osigura nezavisno, nepristrasno i profesionalno pravosuđe. Međutim, osporenim Zakonom o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću Republike Srpske i Pravilnikom o postupku kandidiranja i izbora prvih članova Visokog sudskog i tužilačkog vijeća Republike Srpske pravosuđe na teritoriji entiteta Republika Srpska izuzima se iz nadležnosti Visokog sudskog i tužilačkog vijeća BiH i stavlja u nadležnost novouspostavljenog Visokog sudskog i tužilačkog vijeća RS. Na taj način se de facto i de iure nastoji uzurpirati nadležnost Bosne i Hercegovine u oblasti pravosuđa na teritoriji entiteta Republika Srpska i nadležnost u toj oblasti „vratiti“ entitetu Republika Srpska. Ustavni sud je u više navrata naglasio da je postupak „vraćanja“ entitetima nadležnosti, koje su prethodno uspostavljene kao nadležnost Bosne i Hercegovine na osnovu člana III/5. Ustava Bosne i Hercegovine, u isključivoj nadležnosti Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine. Istaknuto je da unilateralnim akcijama jednog od entiteta (povlačenjem prethodno date saglasnosti, donošenjem zakona koji reguliraju istu materiju i sl.) nije moguće (ponovo) uspostaviti nadležnost entiteta za onu oblast u kojoj je prethodno uspostavljena nadležnost države Bosne i Hercegovine na osnovu člana III/5. Ustava Bosne i Hercegovine. Stoga, imajući u vidu nesporan sadržaj Zakona o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću BiH, sadržaj osporenog Zakona o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću RS i Pravilnika kojim se preuzimaju nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine, kao i vlastitu praksu, Ustavni sud je zaključio da u Ustavu Bosne i Hercegovine ne postoje odredbe na osnovu kojih bi se mogla opravdati ustavnost osporenih pravnih akata koje je donijela Narodna skupština Republike Srpske.
Ustavni sud nastavlja s radom prema utvrđenom dnevnom redu.